Informe del Servei d´Assistència Jurídica als Municipis (SAT), a petició de l´Ajuntament de XX, sobre la possibilitat de convocar per promoció interna dues de les tres places ofertes en la OPE

Legislació aplicable:

• Constitució Espanyola de 1978 (CE).
• Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de Règim Local aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d'abril (TRRL).
• Text refós de la Llei de l'Estatut Bàsic de l'Empleat públic, aprovat per Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d'octubre (TRLEBEP).
• Llei 3/2007, de 27 de març, de la Funció Pública de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears (LFPIB).
• Llei 7/1985, de 2 d'abril, Reguladora de les Bases del Règim Local (LRBRL).

Consideracions jurídiques:

Primera- Sobre el marc normatiu que s'aplica en els procediments de selecció de personal en les administracions locals.

A l'hora de determinar el marc normatiu que s'aplica en els procediments de selecció de personal en les administracions locals, la convergència de normes de distint origen (estatal / autonòmic) pot generar dubtes en l'elecció de la norma correcta.

L'article 3.1 del TREBEP estableix:

«El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación bàsica estatal que resulta de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local."

L´article 131 del TRRL disposa “que los funcionarios de carrera de la administración local, a excepción de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, se integran en las escalas, subescalas, clases y categorías que cada corporación establezca, con arreglo a lodispuesto en la propia ley. »

La sentència del Tribunal Suprem de 25 de novembre de 2020 aclareix la normativa i l'ordre d'aplicació per part de les administracions locals en la selecció dels empleats públics:

“El artículo 134.2 del TRRL al fijar el orden de prelación de fuentes comprende dos bloques normativos bien diferenciados. El primero, por el que se aplica el propio TRRL y a los efectos del artículo 100.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, el Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, que establece las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local. El segundo bloque normativo es supletorio y está formado, a su vez, por otros dos conjuntos normativos: el primero, la normativa reguladora de la función pública de las Comunidades Autónomas y, segundo lugar, la normativa reguladora del ingreso en el ámbito de la Administración del Estado. “

Així, quant a la normativa aplicable en matèria d'accés ha d'estar-se al que estableix l'article 134.2 del TRRL. Aplicant el mateix, considerem que la prelació de normes seria la següent:

A) Aplicació directa i pel següent ordre:

1r LRBRL.

2n TRRL.

3r TREBEP.

4a Llei 30/1984 de 2 d'agost de Mesures per a la Reforma de la Funció Pública.

5è Reial decret 896/1991, de 7 de juny pel qual s'estableixen les regles bàsiques i programes mínims al fet que ha d'ajustar-se el procediment de selecció del personal funcionari de l'Administració Local.

B) Supletorietat de primer grau:

La legislació de les Comunitats Autònomes sobre selecció, a l'empara de les previsions de l'article 134.2 del TRRL.

C) Supletorietat de segon grau.

La legislació estatal, com declara la citada sentència de manera expressa: “... normativa supletoria de segundo grado que ya contaba con un reglamento identificable, hoy día el ya citado Reglamento General de Ingreso en el ámbito de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo.”

Aquesta doctrina ha estat reiterada pel Tribunal Suprem en la seva sentència de 18 de juliol de 2023, Rec. núm. 4284/2021.

Segona- Sobre la possibilitat de convocar per promoció interna dues de les tres places de TAG ofertes en la OPE.

De la lectura del text de la consulta considerem que la principal qüestió se centra en resoldre la qüestió de si existeixen límits a la reserva de places per a la promoció interna en l'àmbit local.

A nivell estatal, l'article 14 del TRLEBEP estableix com un dels drets de caràcter individual dels empleats públics en correspondència amb la naturalesa jurídica de la seva relació de servei, la progressió en la carrera professional i promoció interna, segons els principis constitucionals d'igualtat, mèrit i capacitat mitjançant la implantació de sistemes objectius i transparents d'avaluació. Així, recull com a dret de caràcter individual la carrera professional i la promoció interna dels funcionaris, en els termes següents:

«Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de Servicio

(...)

c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación».

L'article 16 de la mateixa norma estableix les diferents modalitats de la carrera professional dels funcionaris de carrera, i en el seu apartat 3, determina que:

«3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades:

(...)

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18».

I l´article 18 estableix: 

«Artículo 18. Promoción interna de los funcionarios de carrera.

1. La promoción interna se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad así como los contemplados en el artículo 55.2 de este Estatuto.

2. Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna, así como también podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

Asimismo las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo.

4. Las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional ».

Veiem doncs, que aquest article 18, regula la promoció interna dels funcionaris de carrera, assenyalant en el seu apartat 2, els requisits necessaris que han de complir els funcionaris per a poder participar en els processos de promoció, entre els quals estan, a més de posseir els requisits exigits per a l'ingrés, tenir una antiguitat de, almenys, dos anys de servei actiu en l'inferior Subgrup, o Grup de classificació professional, en el cas que aquest no tingui Subgrup i superar les corresponents proves selectives. 

Finalment, l'article 61.1 del TRLEBEP, estableix una preferència pels processos selectius de caràcter obert i lliure concurrència, sense perjudici del que s'estableix per a la promoció interna i de les mesures de discriminació positiva.

A nivell autonòmic, els articles 68 a 70 de la LPFIB, ens parlen de la promoció interna, disposant que l'Administració ha d´establir els mecanismes que facilitin l'accés del personal funcionari i del personal laboral fix a altres cossos, escales, especialitats o categories professionals, mitjançant la promoció interna i que l'oferta d'ocupació pública corresponent al torn de promoció interna ha d´incloure les places vacants corresponents als llocs genèrics i als llocs singularitzats que es determinen reglamentàriament.

Pel que fa als requisits, l´article 70, en el seu apartat 2, estableix: 

«Para poder participar en los procesos selectivos de promoción interna los aspirantes deben tener los requisitos exigidos para acceder al cuerpo, la escala o la especialidad correspondiente y deberán haber prestado servicios efectivos como personal funcionario de carrera o personal laboral fijo en el cuerpo, la escala o la categoría profesional desde los que se promociona durante un periodo mínimo de dos años».

Amb la lectura d´aquests preceptes veiem que no regulen el contingent de reserva destinat a aquesta promoció, però ja podem afirmar que, encara que no existeix una limitació expressa de places que poden treure's per promoció interna, no és possible reservar la totalitat de les places convocades per a promoció interna atès que, com podem observar, la norma prioritza que els processos selectius es duguin a terme per sistemes d'accés lliure, perquè és el sistema que garanteix amb major amplitud els principis constitucionals d'igualtat, mèrit i capacitat consagrats en l´article 103.3 de la CE.

Sobre la interpretació que ha de donar-se a la possibilitat de reserva del 100% al torn de promoció interna els tribunals han vingut mantenint que no pot ser el 100%, sinó que ha de mantenir-se una xifra raonable que suposi no limitar la concurrència lliure perquè lo contrari impediria el compliment del mandat constitucional de dret d'accés a la funció pública

Així ho ha vingut establint la jurisprudència. En concret, en Sentència de 20 de
gener de 1992 del Tribunal Suprem es pronuncia sobre la possibilitat de reserva del 100% de les places es pronuncia dient que “… En este sentido, aunque se haya prescindido de fijar un expreso límite numérico a las vacantes susceptibles de ser reservadas a promoción interna en cada convocatoria, sin embargo la interpretación sistemática de la Ley impone que no se desconozca en absoluto el principio general de las pruebas libres de acceso, de modo que en el conjunto de las convocatorias para determinadas Escalas y Cuerpos aparezcan suficientes plazas excluidas de la promoción interna como para que pueda aceptarse que aquel principio legal ha sido debidamente respetado».

O la Sentència del Tribunal Suprem de 25 de gener de 2006: (núm. de recurs 6314/1999), en el que el Tribunal manté el criteri que el sistema legal de selecció del personal de les Administracions Públiques és el de les proves lliures, la qual cosa no exclou la promoció interna, que ha de quedar limitada, de manera que en el conjunt de les convocatòries per a determinades Escales i Cossos apareguin suficients places excloses de la promoció interna com perquè pugui acceptar-se que aquell principi legal ha estat degudament respectat:

“Sometido constitucionalmente el acceso a la función pública a los principios de igualdad y a los de mérito y capacidad (artículos 23-2 y 103-3 de la Constitución ) la Ley mencionada ha consagrado el criterio general de que las Administraciones Públicas seleccionen a su personal a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre (artículo 19-1), pero al mismo tiempo ha ordenado que aquéllas faciliten la promoción interna, ahora sin límite legal expreso alguno, lo que llevado a su extrema consecuencia podría originar que se cerrara el acceso libre a los Cuerpos o Escalas con exigencia de titulación superior a la del certificado de escolaridad, porque todas las vacantes de aquéllas se reservasen a promoción interna, de modo que la total selección de funcionarios públicos tuviese siempre su origen en los Cuerpos o Escalas del grupo inferior, con independencia de que después, para ser promovido, sea necesario poseer la titulación exigida para integrarse en el grupo superior. Esta situación haría que el criterio legal del acceso libre quedase tan evidentemente restringido, que sin duda acabaría lesionando los principios constitucionales de mérito y capacidad. Es por eso que la eventual contradicción que podría originarse entre los artículos 19-1 y 22-1 de la Ley 30/84 debamos eliminarla mediante una racional interpretación de ambos preceptos y a la luz de los principios constitucionales. En este sentido es de notar que el criterio fundamental sobre el que se monta el sistema legal de selección del personal de las Administraciones Públicas es el de las pruebas libres, siendo éste además, el que mejor extiende, en razón de su propia amplitud subjetiva, los citados principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito. Esto no excluye, sin embargo, que los mismos no se respeten en los casos de promoción interna, aun cuando ésta, por propia definición, alcance a menos sujetos. Por eso en la Ley este sistema aparece como un simple mandato dirigido a «facilitarla», nunca a sustituir plenamente a las formas ordinarias y obligadas de acceso, que son las libres. En este sentido aunque se haya prescindido de fijar un expresso límite numérico a las vacantes susceptibles de ser reservadas a promoción interna en cada convocatoria, sin embargo la interpretación sistemática de la Ley impone que no se desconozca en absoluto el principio general de las pruebas libres de acceso, de modo que en el conjunto de las convocatorias para determinadas Escalas y Cuerpos aparezcan suficientes plazas excluidas de la promoción interna como para que pueda aceptarse que aquel principio legal ha sido debidamente respetado.

Aplicando esta doctrina al caso que nos ocupa, resulta indudable que para su debido cumplimiento al menos una de las plazas debió ser convocada en acceso libre, sin que quepa argumentar que las plazas de Administrativo en el Ayuntamiento eran cuatro, porque lo determinante para decir si se han acatado los principios indicados es el contenido de las convocatorias simultáneas para cada Cuerpo o Escala, no las realizadas con anterioridad o la eventualidad de otras que pueden tener lugar en el futuro. (…).”

De manera que la jurisprudència ha considerat que és cert que l'empleat públic té dret a la carrera administrativa i a la promoció professional, però no obstant això, aquesta no pot constituir un dret absolut que vagi en contra dels interessos públics o d'uns altres igualment dignes de protecció, com poden ser les necessitats d'organització de cada Administració o els drets d'altres ciutadans.

Dit això, creiem que un dels aspectes que es fa necessari analitzar ara és si estan vigents els percentatges de reserva de places per a promoció interna que l'anterior normativa expressament preveia.

L'article 22 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de la
Funció Pública (LRFP), que va ser modificat per l'article 1 de la Llei 23/1988 de 28 de juliol,
va fer desaparèixer la reserva mínima de vacants per a la promoció interna; precepte legal que afectava, també al 134 del TRRL, quan establia que «Las convocatorias serán siempre libres. No obstante, podrán reservarse para promoción interna hasta un máximo del 50 por 100

de las plazas convocadas para funcionarios que reúnan la titulación y demás requisitos exigidos

en la convocatoria».. L'anterior límit ha desaparegut en la nova redacció, però això, no obstant, no vol dir que es pugui reservar el 100% de les places vacants per a ser proveïdes per promoció.

El TRRL es refereix en dues disposicions distintes a la reserva per a promoció interna d'un percentatge de places de funcionaris que es convoquin en processos selectius;

D'una banda, l'article 134.1, estableix que «Las convocatorias serán siempre libres. No obstante, podrán reservarse para promoción interna hasta un máximo del 50 por 100 de las plazas convocadas para funcionarios que reúnan la titulación y demás requisitos exigidos en la convocatoria».

El còmput es realitza no sobre l'oferta d'ocupació pública (com es fa amb la reserva de discapacitats), sinó sobre cada convocatòria, perquè l'art. 134 diu clarament “fins a un màxim del 50 per 100 de les places convocades”.

D'altra banda, l'article 169 de la mateixa norma estableix:

«a) Pertenecerán a la Subescala Técnica de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior. 

b) Pertenecerán a la subescala de gestión de Administración General los funcionarios que realicen tareas de apoyo a las funciones de nivel superior. 

c) Pertenecerán a la Subescala Administrativa de Administración General, los funcionarios que realicen tareas administrativas, normalmente de trámite y colaboración. 

d) Pertenecerán a la Subescala Auxiliar de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de mecanografía, taquigrafía, despacho de correspondencia, cálculo sencillo, manejo de máquinas, archivo de documentos y otros similares. 

e) Pertenecerán a la Subescala de Subalternos de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de vigilancia y custodia interior de oficinas, así como misiones de Conserje, Ujier, Portero u otras análogas en edificios y servicios de la Corporación. 

[…]

2. Hasta tanto se dicten las normas reglamentarias previstas en el artículo 100.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, la selección de los funcionarios a que se refiere el número anterior se ajustará a las siguientes reglas: 

a) El ingreso en la Subescala Técnica se hará por oposición libre y se precisará estar en posesión del título de Licenciado en Derecho, en Ciencias Políticas, Económicas o Empresariales, Intendente Mercantil o Actuario. No obstante, se reservarán para promoción interna el 25 por 100 de los puestos de trabajo para Administrativos de la propia Corporación que posean la titulación indicada, cuenten, como mínimo, con cinco años de servicios en la Subescala de procedencia y superen las pruebas selectivas correspondientes.

b) El ingreso en la Subescala Administrativa se hará por oposición libre, y se precisará estar en posesión del título de Bachiller, Formación Profesional de segundo grado, o equivalente. 

No obstante, se reservarán para promoción interna el 50 por 100 de los puestos de trabajo existentes para los pertenecientes a la Subescala de Auxiliares de Administración General que posean la titulación indicada, y cuenten con cinco años de servicios en la SubescaIa.

c) El ingreso en la Subescala Auxiliar se hará por oposición libre, con exigencia, en todo caso, de título de Graduado Escolar, Formación Profesional de primer grado, o equivalente. 

d) El ingreso en la Subescala Subalterna se hará por concurso, oposición o concurso-oposición libre, según acuerdo de la Corporación, y con exigencia del certificado de escolaridad».

Veiem doncs, que l'article 169.2 del TRRL estableix uns percentatges concrets que han de reservar-se per a la promoció interna en funció de la subescala corresponent. El seu caràcter bàsic li ve donat per la seva pròpia Disposició final setena quan estableix que, en tot cas, tindran caràcter bàsic els articles 151.a), 167 i 169.

Sobre la seva vigència és cert que la qüestió ha suscitat (i de fet, segueix suscitant) debats intensos, , a la vista del que es disposa en el TRLEBEP, ja que aquest no estableix cap límit percentual a la reserva de places per a promoció interna. 

No obstant, la posició dominant de la jurisprudència és la que considera vigents les limitacions a la promoció interna contingudes en els arts. 134 i 169 TRRL, com a norma específica de l'administració local.

Així s'han pronunciat diverses sentències com la del Tribunal Superior de Justícia de Castella-la Manxa, núm. 311/2018 de 18 de juny de 2018, (núm. Recurs 184/2017), que ha mantingut la plena vigència d'aquest precepte, que és de caràcter bàsic per a l'Administració local i que no ha estat derogat per cap norma posterior ni expressa ni tàcitament, ja que, segons aquesta sentència, el que s'estableix en el TRLEBEP, i en la LPFIB que no regula límits explícits a la promoció interna en general, és perfectament compatible amb l'existència de tals límits a nivell local:

“La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1992 (…) indicó que la referencia del TRRL a los límites a la promoción interna venía tomada de la LMRFP (…) siendo así, concluy óque la eliminación del límite en el art. 22 LMRFP debía implicar igualmente la eliminación de tales límites en el TRRL (…)

Ahora bien, la ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, volvió a hacer que el artículo 169.2 del Texto Refundido de Régimen Local cobrase plena vigencia (…)

De este modo, aunque el Estado hubiera renunciado en la ley 23/1988 a establecer una norma básica aplicable a todas las Administraciones Públicas, aquí estableció una regla bàsica par a las Administraciones Públicas (en el mismo sentido STSJ de Andalucía, Granada, de 27 dediciembre de 2011)"

De manera que, baix tals paràmetres, i entrant a analitzar el fons de l'assumpte en relació a un acord marc que no respectava els percentatges establerts en l'art. 169.2TRRL, que com recorda no són ni màxims ni mínims, sinó concrets , el Tribunal conclou que:

"Siendo así, la norma aprobada es claramente ilegal, pues según el art. 169.2 TRRL, se reservará un 25% (como máximo y como mínimo) para la Subescala Técnica; un 50% (también como máximo y como mínimo) para la Subescala Administrativa; y el sistema de oposición libre para la Auxiliar y Subalterna. De modo que no es posible pactar un 50 % como regla general y obligatoria para todos los cuerpos, y además considerarla ampliable.

El recurso contencioso – administrativo ha de ser, pues, estimado, y, como disposición generalque es el Acuerdo Marco, debe declararse la nulidad de pleno derecho del texto modificado (art.47.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común"

Podem citar també la Sentència del Tribunal Suprem de 12 març de 2008 que diu resumidament: 

“de modo que aún después de la entrada en vigor del Reglamento citado, de 1991, subsistían con todo su vigor formal, las previsiones que se establecían en el art. 169.2 del real Decreto Legislativo 781/1986, sobre reservas de plazas , previsiones que por razón de rango de este Real Decreto Legislativo, y por su carácter básico, debían prevalecer sobre las del art. 101 del ARCEPAFE, y que quedaban al margen de las posibilidades de negociación de la Ley 9/1987, a pesar de lo que al respecto alega el recurrente...

(...) Conclusión que tampoco ha de decaer por las alegaciones que el recurrente hace sobre que en los arts. 55 y 59, de la Ley Vasca sobre Funcionarios de la Comunidad Autónoma no establecen previsiones sobre reservas de plazas para la promoción interna, dado el carácter básico del art. 169.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, en el aspecto ahora de aplicación...”

Dit això, és cert que alguns ajuntaments s'han “arriscat” a realitzar proves amb el 100% pel torn promoció interna ometent aquests límits, al·legant arguments com que aquests límits han desaparegut del TREBEP, o justificant la seva inclusió aprovant plans d'ordenació de recursos humans (art. 69.2) amb mesures específiques de promoció interna, però creiem necessari advertir que davant un requeriment o impugnació de les administracions superiors, la defensa de la seva posició seria escassa davant la claredat de la posició majoritària jurisprudencial.

Es per això que nosaltres recomanem respectar  aquestes limitacions.

Estariem doncs davant, com hem assenyalat abans, davant dues normes que determinen dues limitacions diferents.  Veiem que l'article 134 parla de les places convocades i el 169 dels llocs de treball existents.

D'una banda, l'article 134.1 estableix un límit general, aplicable a totes les convocatòries de places de funcionaris de totes les escales i categories, de manera que en les mateixes només es poden incloure un nombre de places reservades per a promoció interna que no superi el 50% del total de les places incloses en aquesta convocatòria.  Mentre que el 169.2 el que estableix és uns percentatges concrets que les relacions de llocs de treball han d'incloure, com així s'infereix de l'ús del temps imperatiu «es reservaran», una reserva per a promoció interna del % dels llocs de treball existents per als pertanyents a les subescales que estableix el precepte. Es a dir, la limitació de l'art. 134 TRRL s'estableix per a totes les places del 50% com a màxim, i es redueix en els supòsits de l'art. 169.2 referits a l'administració general (un 25% per a la Subescala Tècnica; un 50% per a l'administrativa; 0% per a l'auxiliar administrativa). 

La qual cosa, en principi, ens portaria a considerar que, en una convocatòria de tres places vacants de TAG , es podria reservar una d´elles per promoció interna. (atès que de conformitat amb el que s'estableix en l'article 134 del TRRL per a determinar el nombre de places que poden reservar-se per l'Ajuntament a la promoció interna, ha de realitzar-se no sobre l'oferta d'ocupació pública, sinó sobre cada convocatòria fins a un màxim del 50 per cent de les places convocades).

Ara bé, creiem que a l´hora d´aplicar aquestes limitacions caldrà tenir en compte la casuística pròpia d'una Entitat, com podria ser, per exemple, la de una Corporació, amb una plantilla mínima, en la qual per cada categoria professional hi ha una sola plaça o dues com a màxim, amb la qual cosa, sobre la base dels anteriors principis, resultaria inviable l'articulació de processos selectius de promoció interna. En aquest sentit, cal tenir en compte que la promoció interna no és un només un dret de l'empleat públic, reconegut en l'article 14 del TREBEP, sinó també un instrument de planificació dels recursos humans, d´acord amb l´article 69.2 d), mitjançant el qual l'Administració, en exercici de la seva potestat d'autoorganització (art. 4.1.a) de la LRBRL), pot adaptar la plantilla a noves necessitats sense recórrer al seu increment o a la incorporació de personal de nou ingrés, per a així respondre als principis de racionalitat, economia i eficiència que imposa l'art. 90.1 de la mateixa Llei.

Finalment, l'article 91 de la LRBRL estableix que les Corporacions locals formaran la seva Oferta d´ocupació pública (OEP)ajustant-se als criteris fixats en la normativa bàsica estatal, i que:

«La selección de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de acuerdo con la oferta de empleo público, mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad ».

I l´article 70. 1 de la mateixa norma estableix: «Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.»

Tradicionalment les places de promoció interna no s'incloïen en l'Oferta d'ocupació pública, perquè al cap i a la fi, cap sentit tenia anunciar a tercers alguna cosa que no els afecta. No obstant això la recent STS de 3 de març de 2022 (rec.7731/2019) estableix doctrina cassacional sobre la interpretació del article 79.1 EBEP i precisa que el contingut de l'oferta d'ocupació pública ha d'estendre's a les places de promoció interna. Diu el tribunal:

“Esta conclusión viene a coincidir con una interpretación amplia del concepto de oferta de empleo público, como comprensiva de todas las plazas vacantes y dotadas presupuestariamente que vayan a ofertarse a la incorporación de nuevo personal, que entendemos conveniente para llegar a precisar el alcance del transcrito inciso inicial del artículo 70.1 del EBEP y que, ante todo, consideramos adecuada a los principios esenciales de buena regulación que consagra el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, particularmente el de transparencia. Este principio contribuye a garantizar la clara delimitación y concreción de los objetivos de la oferta de empleo y, además, posibilita que los potenciales destinatarios de la oferta tengan un conocimiento más exacto de las plazas que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso.

Aunque la promoción interna es una modalidad de carrera profesional y no un sistema para el acceso (nuevo ingreso) al empleo público y, por ello, pudiera efectuarse una primera y negativa aproximación a la respuesta que demos a la cuestión de interés casacional planteada, afirmando que el artículo 70.1 del EBEP no se estaría refiriendo directamente a la promoción interna cuando habla de necesidades de recursos humanos que deban proveerse mediante la «incorporación de personal de nuevo ingreso», la conclusión ha de ser otra de signo contrario.

I en conseqüència, fixa la següent doctrina:

“...respondemos a la cuestión de interés casacional objetivo afirmando que la expresión que el artículo 70.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- debe ser interpretada en el sentido de que la previsión de inclusión de plazas en la oferta de empleo público alcanza a las plazas que deban ser ofertadas a procesos selectivos de promoción interna.”

I sobre la base d'això, en el cas concret, anul·la les bases d'una convocatòria de promoció interna per considerar que vulnera el mandat de la seva prèvia inclusió en l'Oferta d'ocupació.

A nivell autonòmic, l´article 47 de la LFPIB disposa:

«1. Constituye la oferta de empleo público anual el conjunto de plazas vacantes de personal funcionario y de personal laboral, con dotación presupuestaria, cuya cobertura resulta necesaria y no es posible con el personal existente.

2. La oferta de empleo público correspondiente a la promoción interna se puede aprobar de manera independiente de la oferta de empleo público correspondiente a la tasa de reposición ordinaria... ».

En resum, totes les places incloses en el torn de promoció interna han d'estar incloses en la OEP corresponent, de forma diferenciada, indicant expressament que pertanyen al torn de promoció interna o independent.

Tercera- Sobre la possibilitat de promoció interna del subgrup C1 al Subgrup A1.  

Sobre el nomenament provisional per millora d´ocupació, l'apartat 1 de l'article 82 bis de la LFIB estableix:

«1. En casos de necesidad urgente e inaplazable cuando concurran causas razonadas de interéspúblico, el personal funcionario de carrera puede ocupar un puesto de trabajo no ocupad oadscrito a un cuerpo, escala o especialidad diferente de aquel al cual pertenezca, mediante un nombramiento provisional por mejora de empleo, siempre que cumpla los siguientes requisitos:

a) Tener la titulación exigida para acceder al cuerpo, la escala o la especialidad a que está adscritoel puesto.

b) Cumplir los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo.

c) Ser funcionario de carrera del grupo o subgrupo inmediatamente inferior del puesto al cual debe efectuarse el nombramiento.»

Sobre els grups de classificació l'article 22 de la LFIB, ens diu que:

«Los cuerpos del personal funcionario, de acuerdo con el nivel de titulación exigida para su ingreso, se agrupan en la forma que establece la normativa básica estatal».

L'article 76 TRLEBEP estableix:

«Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.

[…]

Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del titulo de Técnico Superior.

Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.

C1: Título de Bachiller o Técnico.

C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.»

I la Disposició transitòria tercera del TREBEP en el seu apartat 2 contempla l'equivalència dels grups de classificació anteriors a la Llei 7/2007 i els contemplats en aquesta Llei,

• Grup A: Subgrup A1.

• Grup B: Subgrup A2.

• Grup C: Subgrup C1.

• Grup D: Subgrup C2.

• Grup E: Agrupacions Professionals a què fa referència la disposició addicional sisena.

Com hem assenyalat, a nivell autonòmic l'article 82 bis de la LFIB permet que, en casos de necessitat urgent i inajornable quan concorrin causes raonades d'interès públic, el personal funcionari de carrera pugui ocupar un lloc de treball adscrit a un cos, escala o especialitat diferent d'aquell al qual pertanyi , mitjançant un nomenament provisional per millora d´ocupació, fins que es produeixi la provisió reglamentària del lloc, la reincorporació del titular o l'amortització del lloc.

Ara bé, això es condiciona al fet que es compleixin tres requisits:

• Complir els requisits de la titulació exigida

• els requisits establerts en la relació de llocs de treball (RPT) ●

• i ser funcionari de carrera del grup o subgrup immediatament inferior del lloc al que ha d´efectuar-se el nomenament.

Per tant, no pertanyent les funcionàries de carrera del subgrup C1 al grup o subgrup immediatament inferior al subgrup A1, entenem que no se'ls podria fer un nomenament provisional per millora d'ocupació.

L´apartat 2 de l´article 82 bis continua dient: 

«2. Los nombramientos por mejora de empleo se efectuarán preferentemente en puestos de trabajo genéricos, con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio público, y siempre que se den los supuestos previstos en el artículo 15.2 de esta ley. En el supuesto de no ser posible su cobertura con este tipo de nombramiento, esta plaza se ofrecerá al personal funcionario interino de la bolsa de trabajo del cuerpo, la escala o la especialidad del puesto. »

I l´apartat 6 del mateix precepte autonòmic diu:

«6. Los puestos de trabajo genéricos vacantes ocupados mediante nombramiento provisional por mejora de empleo se convocarán por el turno de promoción interna en la oferta de empleopúblico posterior a este nombramiento, o por el sistema de turno libre en el supuesto de ocupación por personal funcionario interino.»

De la literalitat considerem que no cap una altra interpretació que, els llocs de treball genèrics vacants ocupats per millora d'ocupació s'han de convocar pel torn de promoció interna en l'oferta d'ocupació pública (OEP) posterior a aquest nomenament, o pel
sistema de torn lliure en el supòsit d'ocupació per personal funcionari interí. Però això
no significa que es puguin realitzar nomenaments per millora d'ocupació amb funcionaris interins, sinó que, si el lloc s'ha ocupat per personal interí, que no per millora d'ocupació, s'han de treure pel sistema de torn lliure (apartat 6 en relació a l´apartat 2 de l´article 82 bis).

Segons l'article 16.3 c) del TREBP, s'entén per promoció interna “el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional enel supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18”.

Així mateix, la disposició transitòria tercera del TRLEBEP, estableix:

«3. Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en elartículo 18 de este Estatuto».

Considerem que aquest precepte ha de ser interpretat, en tot cas, d'acord amb les regles generales previstes en l'article 3 del Codi Civil, conforme al qual “las normas se interpretaran según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”.

Així i seguint la remissió expressa que realitza la disposició transitòria tercera, cal acudir a l'article 18, que recull les bases del dret a la promoció interna aplicables a totes les Administracions Públiques, garantint, entre altres, els principis constitucionals d'igualtat, mèrit i capacitat. En concret, l'apartat segon d'aquest article assenyala el que segueix:

« Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupode clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo y superar las correspondientes pruebas selectivas».

D'altra banda, l'article 69 de la LFPIB estableix:

« Las modalidades de promoción interna se desarrollarán reglamentariamente y deben permitir:

a) El acceso del personal funcionario a cuerpos del grupo inmediatamente superior, siempre y cuando sean de la misma naturaleza, general o especial. (...)».

I l´article 70 de la mateixa norma estableix les regles específiques de la promoció interna, establint en el seu apartat 2:

«Para poder participar en los procesos selectivos de promoción interna los aspirantes deben tener los requisitos exigidos para acceder al cuerpo, la escala o la especialidad correspondiente y deberán haber prestado servicios efectivos como personal funcionario de carrera o personal laboral fijo en el cuerpo, la escala o la categoría profesional desde los que se promociona durante un periodo mínimo de dos años. »

Entrant ja en la qüestió a resoldre, la Sentència de Tribunal Suprem núm. 883/2021, de 21 de juny de 2021, analitza si un funcionari del subgrup de classificació C1 pot promocionar directament a cossos o escales del subgrup A1 -tesi de la sentència d'apel·lació impugnada en cassació- o si només pot fer-ho a cossos o escales del subgrup A2 -tesi de la sentència de primera instància i de l'Administració implicada-. En concret el Tribunal Suprem analitza l'existència de dues circumstàncies: “una, que la disposición transitoria tercera prescinde del nuevo grupo B respecto del cual no establece equivalencias al ser de nueva creación al tiempo de aprobarse el primer EBEP; y la segunda, que la reubicación de los antiguos grupos A y B en el nuevo grupo A no puede hacerse aun siguiendo los Nuevos criterios del artículo 76, de ahí que permanezca el criterio de ordenación jerárquica de la titulación exigida en la anterior regulación”. En resum, segons el TS, no hi ha promoció vertical interna per saltum per lo que no resulta possible la promoció interna del grup C1 al grup A1, sense passar pel grup A2. Raona el Tribunal que el grup A està dividit en subgrups, però no segons les regles de l'article 76, sinó conformement a les d'aquesta disposició transitòria, la qual cosa implica una jerarquia entre tots dos subgrups en integrar-se en els nous A1 i A2 i els antics grups A i B de l'article 25 de la Llei 30/1984 després segons l'ordre jeràrquic de títols exigible. En definitiva, insisteix la sentència: “(...) si bajo la vigencia de la Ley 30/1984 de cuerpos o escalas del antiguo grupo C se promocionaba a los del antiguo grupo B, la lógica del régimen transitorio lleva a que, tras el EBEP, como cuerpo o escala inmediato superior respecto de los integrados en el actual subgrupo C1 y a efectos de la promoción interna vertical, se promocione al A, cierto, pero dentro del mismo a los cuerpos o escalas del subgrupo A2 por integrarse en él los que se integraban en el antiguo grupo B”

Per al Suprem, doncs, l´EBEP, en tant regulació ad futurum, no inclou una promoció interna vertical per saltum, sinó que s'ascendeix sempre a l'immediat superior. Tal regla respon a una idea total de carrera professional que el propi EBEP conceptua com a «conjunt ordenat» (cf. article 16.2) d'oportunitats professionals d'ascens i expectatives de progrés, és a dir, de progrés ordenat en un sistema d'ocupació pública basada en la figura del cos o escala i aquests ordenats jeràrquicament atès l'ordre -també jeràrquic- de la titulació d'accés exigida. S'explica així la regla de la immediatesa que expressament recollia el derogat article 22.1 de la Llei 30/1984, i que mantenen nombroses lleis autonòmiques conforme a aquesta norma bàsica.

En resum, contempla el Tribunal, entre altres, els següents raonaments:

• Tot funcionari té dret a la carrera professional i, dins de les seves diferents modalitats, la que ara interessa és la promoció interna vertical. Aquesta consisteix en l'ascens des d'un cos o escala d'un subgrup, o grup de classificació professional -si no té subgrup-, a un altre superior.

• La promoció interna vertical -com l'horitzontal- pren per base no el lloc de treball sinó el cos o escala al qual pertany un funcionari. Es promociona al subgrup superior o al grup  si és que aquest superior no està dividit en subgrups.

• El EBEP no inclou una promoció interna vertical per saltum, sinó que s'ascendeix sempre a l'immediat superior. 

• Es digui o no expressa i normativament que la promoció és al cos o escala «immediatament superior», la lògica de la promoció interna vertical s'assenteixi en aquesta idea de progressió ordenada. És a dir, s'ascendeix a l'immediat superior. Si el funcionari vol accedir a un altre cos o escala superior que no sigui l'immediatament superior segons l'ordenació de títols, podrà fer-ho, però concorrent a un procés selectiu pel torn lliure, després promocionarà però no el sentit estatutari del terme.

Posteriorment, el mateix Tribunal en la sentència de 20 de desembre de 2022, analitza en cassació el punt tercer de la disposició transitòria tercera del TREBEP, La qüestió cassacional ve referida a «determinar si un funcionari del subgrup de classificació C1 pot promocionar directament a cossos o escales del subgrup A1, assenyalant el Tribunal que aquesta qüestió és idèntica a la resolta en la sentència núm. 883/2021, de 21 de juny que acabem de comentar  i a ella es remet.

Entrant en l'objecte de discussió del recurs de cassació, diu el Tribunal Suprem:

• En circumstàncies normals, això és, d'estar desenvolupades aquestes previsions del EBEP, d'haver-hi ja cossos o escales per als quals s'exigeixi posseir el nou títol de Tècnic Superior, la regla transitòria ara considerada decaurà i la promoció interna vertical serà des d'un cos o escala del subgrup C1 a un altre del nou grup B. Després la disposició transitòria implícitament reflecteix la idea de promoció al cos o escala immediat superior.

• Mentrestant i per a no perjudicar el dret a la promoció interna vertical dels funcionaris de carrera integrats en cossos o escales del subgrup C1, és pel que s'ha previst una regla excepcional: si es té la titulació exigida, pot promocionar-se a cossos o escales del grup A, sense que la disposició transitòria tercera.3 matisi si és a l'A1 o A2.

• No hi ha promoció vertical interna per saltum en aquest règim transitori.
  I conclou que el règim transitori contempla la promoció de l'actual subgrup C1 als cossos o escales del subgrup A2.

En el mateix sentit podem destacar la consulta publicada en el Butlletí de consultes en matèria de Recursos Humans (BODECO) del Ministeri per a la Transformació Digital i de la Funció Pública “Possibilitat de promoció interna del Subgrup C1al Subgrup A1”, part de la qual es transcriu a continuació:

“...

Como regla general, a la luz de lo expuesto, la promoción vertical se efectúa desde elSubgrupo inmediatamente inferior, salvo en el supuesto del actual Grupo B que no tiene Subgrupo, al Subgrupo inmediatamente superior.

Pero esta regla general admite una excepción prevista, precisamente, en la disposición transitoria tercera, que permite el acceso por promoción interna desde el Subgrupo C1 alGrupo A, sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B y de acuerdo con lo establecido en elartículo 18. La alusión expresa a este último precepto supone interpretar dicha excepcionalidad de la manera más ajustada posible a la norma que rige en materia depromoción interna, esto es, como la posibilidad de promocionar desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A2 exclusivamente.

En virtud de cuanto antecede, se estima, en consecuencia, que no es posible acceder porpromoción interna desde el Subgrupo C1 al Subgrupo A1, sino que, desde el Subgrupo C1se podría promocionar “al Subgrupo inmediatamente superior”, es decir, al Subgrupo A2.

Todo lo anterior se indica sin perjuicio de recordar que, de acuerdo con el régimen decompetencias de este centro directivo, las respuestas a consultas que emite esta direccióngeneral poseen carácter meramente informativo y, en consecuencia, no tienen carácter decriterio vinculante, ni originan derechos ni expectativas de derecho, ni implican vinculaciónalguna con el tipo de procedimientos a que se refieran. Además, al carecer de carácterpreceptivo o vinculante, los órganos destinatarios de dichas respuestas podrán, en su caso,adoptar finalmente una decisión que no se corresponda con el parecer contenido en lasmismas.