Substitució de sancions pecuniàries imposades per l´Ajuntament per treballs comunitaris

EXPEDIENT 853156P

ANTECEDENTS:

    1. En data 8 d´abril de 2022 té entrada al registre del Consell Insular de Malorca (Núm. 18538(2022) una sol·licitud del Batle de l´Ajuntament de XXXXX, en el que demana un informe jurídic sobre la  la possibilitat que tenen les Corporacions Locals de les Illes Balears d´aprovar disposicions generals que tinguin per objecte la substitució de sancions pecuniàries imposades per l´Ajuntament per treballs comunitaris.

    2. A la sol·licitud s’adjunta documentació referida a aquest assumpte, consistent en:

    • Certificat del Secretari de la Corporació del Decret de Batlia núm. NNNN, de data 8 d´abril de 2022, en el que resol sol·licitar al Consell de Mallorca l´emissió d´un informe jurídic entorn a l´assumpte esmentat.
    • Informe jurídic emès pel Secretari de la Corporació de data 1 de febrer de 2022.
    • Certificat del Secretari de la Corporació de representació del Batle de data 8 d´abril de 2022.

    3. El Batle de l´Ajuntament de XXXXX es troba legitimat per fer aquesta petició de conformitat amb l'article 36.1.A.c) del Reglament de Cooperació Municipal del Consell de Mallorca.

    4. El present informe no és vinculant per a l'entitat local sol·licitant, d´acord amb l´article 37 del Reglament de Cooperació Municipal del Consell de Mallorca.

LEGISLACIÓ APLICABLE:

    • Constitució Espanyola 1978 (CE).
    • Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (LRJSP).
    • Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques (LPACAP).
    • Llei 7/1985, de 2 d'abril, Reguladora de les Bases de Règim Local (LRBRL).

CONSIDERACIONS JURÍDIQUES:

PRIMERA- Per a resoldre la consulta plantejada, i amb vista a establir un cert context amb carácter introductori, considerem oportú fer referència a l'exercici de la potestat sancionadora de les Entitats Locals, i en el seu desenvolupament, direm primer que el principi de legalitat de les
infraccions administratives ve establert en l'article 25 de la CE,  segons el qual ningú pot ser sancionat per accions o omissions que en el moment de produir-se no constitueixin infracció administrativa. A partir d'aquest, és l'article 25 de la LRJSP, el que determina que perquè una Administració Pública pugui exercir la potestat sancionadora ha d'haver-li estat expressament reconeguda la mateixa per una norma amb rang de Llei, amb aplicació del procediment previst per al seu exercici i d'acord amb el que s'estableix en aquesta Llei i en la LPACAP i, quan es tracti d'Entitats Locals, de conformitat amb el que es disposa en el Títol XI de la LRBRL, incorporat per la llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització del Govern local.

En la seva manifestació, i en virtut de la potestat sancionadora de les Entitats Locals que ve
atribuïda en l'article 4.1.f) de la LRBRL, el seu article 139 disposa que “para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes». 
D'aquesta manera, perquè una entitat local instrueixi un expedient sancionador i imposi amb això la sanció que correspongui en el seu cas, no basta que tingui atribuïda la legitimitat sancionadora, sinó que cal que la infracció i la seva corresponent sanció estigui reconeguda en l'ordenança aplicable, o en defecte d'això, es reguli aquesta possibilitat en una norma amb rang de llei. 
En aquest sentit, l'article 32.3 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la
seguretat ciutadana (LOPSC) estableix que "los alcaldes podrán imponer las sanciones y adoptar las medidas previstas en esta Ley cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que ostenten competencia sobre la materia de acuerdo con la legislación específica”. Les ordenances de convivència ciutadana tenen, per tant, la seva genèrica habilitació legal en citat article 139 de la LRBRL.

SEGONA- Quant a la determinació de les sancions, l'article 141 de la LRBRL estableix que, excepte previsió legal diferent, les multes per infracció a les Ordenances locals hauran de respectar les següents quanties: Infraccions molt greus: fins a 3.000 euros; Infraccions greus: fins a 1.500 euros; Infraccions lleus: fins a 750 euros. 
De manera qu,e tal com podem observar, aquest precepte tan sols contempla, davant la possible comissió d'infraccions a les Ordenances locals, i excepte previsió legal diferent, la possibilitat d'establir sancions pecuniàries amb respecte a les quanties assenyalades en funció de la gravetat de la sanció. Es a dir, perquè les ordenances locals puguin establir sancions econòmiques per sobre de les quantitats màximes o sancions d'un altre tipus (com poden ser els treballs o prestacions en benefici de la comunitat), és necessària una habilitació legal específica, atès que aquest precepte ha previst la multa com a única mena de sanció. 
En tal sentit, mereix ser citada la recent i interessant STSJ de Castilla y León, Sala de lo contenciós, seu Valladolid, de 28 d'Octubre de 2019 (Rec. 500/2018) que en relació a la qüestió suscitada conclou que:
"…procede declarar la nulidad de pleno derecho del art 26 de la Ordenanza, por falta de habilitación legal para que el Ayuntamiento demandado pueda imponer como sanción a los ciudadanos responsables de las infracciones tipificadas en la Ordenanza trabajos en beneficio de la comunidad, pues la única sanción administrativa prevista en la Ley de Bases de Régimen Local es la de multa (art. 141), y en la propia Ordenanza (art.21); y sin que sea en absoluto válido intentar que los trabajos en beneficio de la comunidad sean la consecuencia "no sancionadora" de las conductas infractoras tipificadas en la ordenanza utilizando la vía de una "terminación convencional" del procediendo sancionador…".

TERCERA- Al marge de l'anterior, i centrant-nos en el cas que ens ocupa, cert és que el Dret Administratiu sancionador és una disciplina a la qual resulten d'aplicació els
principis inspiradors del Dret Penal. En aquest sentit es va pronunciar la Sentència del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de juny, que estableix: “Los Principios inspiradores del Orden Penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del Ordenamiento punitivo del Estado, tal y como establece la propia Constitución (artículo 25) y una muy reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 29 de septiembre y 4 y 10 de noviembre de 1980) hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas y penales.”
La veritat és que ens trobem amb una certa tendencia per part dels Ajuntaments, en certa manera per contagi de les previsions contingudes en el Codi Penal, a buscar sancions alternatives quan la multa pecuniària no es veu convenient o necessària, amb la possibilitat de substituir-la per treballs a la comunitat.
Partim aquí del fet que els treballs en benefici de la comunitat es regulen com a penes privatives de drets en els articles 33, 39 i 49 del Codi Penal (CP), preveient-se en l'article 84.1.3r la substitució de les penes privatives de llibertat per treballs en benefici de la comunitat quan “resulte adecuado como forma de reparación simbólica a la vista de las circunstancias del hecho y del autor”.
L'article 2.1 del Reial decret 840/2011, de 17 de juny, pel qual s'estableixen les circumstàncies d'execució de les penes de treball en benefici de la comunitat i de localització permanent en centre penitenciari, de determinades mesures de seguretat, així com de la suspensió de l'execució de la penes privatives de llibertat i substitució de, defineix el que ha d'entendre's per treballs a la comunitat, entenent per tal aquella prestació no retribuïda en activitats d'utilitat pública, consistents en labors de reparació dels danys causats o de suport o assistència a les víctimes, així com en la participació del penat en tallers o programes formatius o de reeducació, laborals, culturals, d'educació viària, sexual i altres similars.
Com ja hem assenyalat, en la mesura en que el dret administratiu sancionador no deixa de ser més que una disciplina punitiva que deriva de les fonts del dret penal, cal explorar si cal adaptar o traslladar tal possibilitat, això és, substituir la imposició de sancions administratives per treballs a la comunitat. 
Tenint en compte que, com ja hem assenyalat, l'article 141 de la LRBRL concreta les sancions, excepte previsió legal diferent, en multes de contingut econòmic, i a més, l'article 128.2 de la LPACAP, estableix que les normes reglamentàries no podran establir penes o sancions ni prestacions personals o patrimonials de caràcter públic, això ens porta a mantenir una conclusió restrictiva a la legitimitat de les entitats locals a regular en les seves ordenances municipals infraccions i sancions consistents en prestacions personals en benefici de la col·lectivitat; tret que una norma amb rang legal de caràcter estatal o autonòmic ho autoritzin.
Com a exemple d'aquesta habilitació legal podem citar la Llei 22/2006, de 4 de juliol, de Capitalitat i Règim Especial de Madrid, l'article 52.3 de la qual admet la substitució de la sanció econòmica per treballs en beneficis de la comunitat, l'assistència obligatòria a cursos de formació, a sessions individualitzades o qualsevol altra mesura alternativa que tingui la finalitat de sensibilitzar a l'infractor sobre quins són les normes de conducta en l'espai urbà o reparar el mal moral de les víctimes. 
Un altre exemple el trobem en l´article 29.3 de la  Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta Municipal de Barcelona, que estableix: “Cuando la ordenanza municipal lo establezca, de acuerdo con la ley o, en su defecto, previo consentimiento de la persona afectada, puede sustituirse la multa pecuniaria por trabajos para la comunidad.” Així, l'article 30.3 de la Llei 1/2006, de 13 de març, per la qual es regula el Règim Especial del municipi de Barcelona, reconeix aquesta possibilitat. 
D'aquesta manera, la possibilitat de substitució de penes per mesures en benefici de la comunitat, està reconeguda en supòsits concrets i corresponent la seva legitimació activa, en els casos citats, a l'autoritat judicial. I és que es tracta d'una tècnica pròpia de l'ordre penal que no es troba generalment prevista per a les administracions locals en la LRBRL, per la qual cosa excepte en aquells concrets supòsits d'habilitació legal expressa, com els citats anteriorment, no trobem empara legal perquè les entitats locals estableixin prestacions personals en benefici de la comunitat com a mesures alternatives o substitutives a les sancions econòmiques per infraccions administratives.
En el nostre cas, l'article 186.4 de la Llei 20/2006, de 15 de desembre, municipal i de règim local de les Illes Balears, en regular les infraccions i sancions estableix: “Las ordenanzas locales, además de las multas, pueden establecer otras medidas de carácter sancionador, como la prohibición de uso o acceso a bienes o instalaciones de las entidades locales, la pérdida de la autorización que permita el ejercicio de una actividad, o el cierre de instalaciones o servicios, graduando el carácter temporal o definitivo de estas medidas atendiendo a la gravedad de la infracción.” Cap esment fa a la possibilitat de establir la substitució per treballs en benefici de la comunitat.
Per la seva part, la Llei 23/2006, de 20 de desembre, de capitalitat de Palma, en el seu article 119.1 indica únicament que l'Ajuntament de Palma regularà, ««mediante ordenanza municipal, las siguientes conductas constitutivas de infracción administrativa grave: (…). El apartado segundo añade que las infracciones indicadas en el punto anterior son sancionadas por el alcalde o la alcaldesa con multa fijada dentro de los límites establecidos con carácter general en la legislación básica en materia de régimen local».

QUARTA- Finalment considerem oportú citar, a tall d´exemple, la Sentència del Tribunal Suprem, Sala Tercera, de lo Contenciós-administratiu, de 18 de juliol de 2011, en resoldre el recurs interposat contra la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, de 23 de novembre de 2009, va declarar ajustat a dret l'article 84.2 de l'Ordenança de convivència ciutadana de Barcelona que estableix ««cuando las personas infractoras sean menores y con la finalidad de proteger los derechos del niño o adolescente, su desarrollo y formación, se podrán sustituir las sanciones pecuniarias por medidas correctoras como asistencia a sesiones formativa, trabajos para la comunidad o cualquier otro tipo de actividad de carácter cívico. Estas medidas se adoptarán de manera motivada en función del tipo de infracción, y serán proporcionadas a la sanción que reciba la conducta infractora. A este efecto, se solicitará la opinión de los padres o madres o tutores o tutoras o guardadores o guardadoras, que será vinculante».
El TSJ de Catalunya va anul·lar l'incís d'aquest precepte quan disposa que es puguin substituir les sancions pecuniàries per mesures correctores, a excepció dels treballs en benefici de la comunitat, que si comptaven amb cobertura legal a l´esmentada Llei 22/1998, de 30 de desembre.
El TSJ indicava que «tan sólo los trabajos en beneficio de la comunidad, previstos en el Código Penal como una pena privativa de derechos, y en la Ley que regula la responsabilidad de los menores como una de las medidas susceptibles de ser impuestas a los menores, puede admitirse como medida correctora que sustituya a la sanción pecuniaria, siempre que conste el consentimiento del menor, y se motive adecuadamente por qué se aplica, la medida y el plazo de duración de la misma que no podrá exceder, en ningún caso, de los límites previstos en las leyes citadas, y no el elenco que se menciona en el artículo 84.2 de la Ordenanza, que carece de cobertura legal.
(…)
Al tiempo de aprobarse la Ordenanza aquí impugnada, junto a las normas citadas por la defensa de la parte recurrente, debe tenerse en cuenta el artículo 237.3 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de la ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que dispone que "si las leyes no establecen un régimen sancionador específico, se pueden imponer multas por infracción de las ordenanzas locales...", el artículo 59 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, que sólo prevé multas por infracción de Ordenanzas, y el artículo 29.3 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la CMB , que establece que "el incumplimiento de las prescripciones contenidas en las ordenanzas....es sancionable con una multa municipal. Cuando la ordenanza municipal lo establezca, de acuerdo con la ley o, en su defecto, previo consentimiento de la persona afectada, puede sustituirse la multa pecuniaria por trabajos para la comunidad". Así pues, a diferencia de que acontece en otros ámbitos del derecho administrativo sancionador en que están previstas otras clases de sanciones distintas a la multa pecuniaria (así, entre otros, artículo 67 Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo , que aprueba el texto articulado sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, artículo 71 Ley 6/1993, de 15 de julio, de Gestión de Residuos , y artículo 33 Ley 16/2002, de 28 de junio, de Protección contra la Contaminación Acústica ), en el régimen local tan solo se contempla la multa, y los trabajos en beneficio de la comunidad con el consentimiento del interesado».
En canvi, el Tribunal Suprem el declara ajustat a dret ja que als escassos mesos de la promulgació i entrada en vigor d'aquesta Ordenança municipal, es va publicar l´esmentada Llei 1/2006, de 13 de març, per la qual es regula el Règim Especial del municipi de Barcelona, en l'article del qual 30.3 s'indica: «En la imposición de sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las ordenanzas por resolución motivada del órgano que resuelva el expediente sancionador, se podrá sustituir la sanción económica por trabajos en beneficio de la comunidad, la asistencia obligatoria a cursos de formación, a sesiones individualizadas o cualquier otra medida alternativa que tenga la finalidad de sensibilizar al infractor sobre cuáles son las normas de conducta en el espacio urbano o reparar el daño moral de las víctimas».
Assenyala el TS, al Fonament de Dret sisè de l´esmentada Sentència que: «Este motivo de casación debe ser estimado, pues siendo cierto como es, que a los escasos meses de la promulgación y entrada en vigor de la Ordenanza municipal impugnada, se publicó la Ley 1/2006, que en el citado apartado 3 del artículo 30 habilita a los Ayuntamientos para que a través de resolución motivada y previo consentimiento de la persona afectada, pues "sustituir la sanción pecuniaria por trabajos en beneficio de la comunidad o por la asistencia obligatoria a cursos de formación, o asistencia individualizada, a sesiones individualizadas o cualquier otra medida alternativa", resulta evidente que a través de la mencionada Ley se purifica o convalida "ex lege" la Disposición general recurrida, que como señala la Sala de instancia, " con un espíritu plausible establece una serie de medidas correctoras sustitutivas de las sanciones pecuniarias cuando las personas infractoras sean menores ..."; por lo que, de conformidad con lo establecido en los artículos 128.2 y 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , debe reconocerse, en virtud de esta nueva regulación legal, carácter retroactivo a los artículos 84.2 y 93.1, 2 y 3 de la Ordenanza aprobada por el pleno municipal, en fecha veintitrés de diciembre de dos mil cinco, en cuanto que las medidas sutitutorias o alternativas establecidas son más beneficiosas para el sancionado, sea éste, mayor o menor de edad.»

En resum, a través de l'esmentada Llei, es purifica o convalida "ex lege" la disposició general recorreguda, pel que, de conformitat amb el que s'estableix en els articles 128.2 i 57.3 de la Llei 30/1992, de 26 de noviembre,- actuals articles 26.2 LRJSP i 39.3 de la LPACAP- ha de reconèixer-se, en virtut d'aquesta nova regulació legal, caràcter retroactiu als articles 84.2 i 93.1, 2 i 3 de l'Ordenança, en tant que les mesures substitutòries o alternatives establertes són més beneficioses per al sancionat, sigui aquest, major o menor d'edat. Veiem doncs que, en aquest cas, s'estima ajustada a dret la previsió substituir les sancions econòmiques per mesures correctores com a assistència a sessions formatives, treballs per a la comunitat o qualsevol altre tipus d'activitat de caràcter cívic, per l'existència d'una llei que dona cobertura a això. 
Tot això ens porta a la conclusió que, tret que existeixi una norma estatal o autonòmica amb rang legal que prevegi la imposició sancionis no pecuniàries, o la possibilitat de convalidar o substituir sancions pecuniàries amb el compliment d'una altra sanció no pecuniària, com és el cas de la sanció consistent en treballs en benefici de la comunitat, les Ordenances municipals, de manera autònoma i a l'empara de la previsió continguda en els articles 139 i següents LBRL, no poden imposar altres sancions que les dineràries en forma de multa.